لایحه نظام یکپارچه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی

به گزارش بورس نیوز، پیش‌نویس لایحه نظام یکپارچه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی ابلاغ شد.

فصل اول: اهداف و اصول:

ماده ۱- به منظور ایجاد یکپارچگی، هماهنگی، کنترل‌پذیری و عدالت در سازوکار‌ها و میزان جبران خدمات کارکنان بخش عمومی کشور، نظام جامع یکپارچه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی بنا بر اصول ذیل تصویب می‌شود:
- رفع ادراک تبعیض، ارتقاء عدالت در جبران خدمات، و کاهش شکاف پرداخت
- ایجاد تناسب میان جبران خدمات با کیفیت شغل و شاغل و عملکرد
- کاهش تاثیر دستگاه اجرایی محل خدمت در تفاوت میان پرداخت‌ها
- تامین معیشت کارکنان دولت
- رفع تبعیض در توزیع امکانات و منابع رفاهی میان کارکنان دستگاه‌های اجرایی مختلف
- رفع تبعیض میان جبران خدمت کارکنان دارای رابطه استخدامی مختلف
- پرداخت برابر برای کار ذاتاً برابر و شرایط شغل و شاغل برابر
- حذف تاثیر چانه‌زنی و روش‌های سیاسی و غیرکارشناسی از تنظیم جبران خدمات
- توجه به حفظ کارآمدی و بهره‌وری و نگه‌داشت نیروی کیفی خصوصاً در مشاغل خاص
- کنترل متمرکز توزیع کلیه پرداخت‌های نقدی و برخورداری‌های غیرنقدی به کلیه کارکنان بخش عمومی، از طریق استقرار نظام پرداخت به ذی‌نفع نهایی، به منظور ایجاد امکان تنظیم‌گری و شفاف‌سازی چرخه‌ی نقدی بخش عمومی
- ترویج سبک زندگی ایرانی – اسلامی در میان کارکنان بخش عمومی
- مدیریت میزان برخورداری مدیران ارشد و مسئولان نظام از جبران خدمات و امکانات رفاهی مبتنی بر میزان مسئولیت و پاسخگویی

فصل دوم: دایره شمول:

ماده ۲- (بخش دایره شمول از کمیته حقوقی)

فصل سوم: چارچوب کلی نظام جبران خدمات:

ماده ۳- مبلغ پرداختی به هر یک از کارکنان بخش عمومی در هر ماه به شرط کارکرد کامل، عبارت است از بیشینه مبلغ محاسبه شده به ازای هر یک از مبانی چهارگانه‌ی پرداخت (حق شغل؛ حق شاغل؛ حق معیشت؛ و حق عملکرد) به اضافه اضافه‌کار محقق شده، و تمهیدات و تسهیلات غیر مستمری که دولت به صورت داوطلبانه و عادلانه به منظور بهبود وضعیت رفاهی و ارتقاء سبک‌زندگی ایرانی – اسلامی میان کلیه کارمندان بخش عمومی توزیع می‌نماید.

تبصره ۱- شورای حقوق و دستمزد می‌تواند بنا بر تنوع مشاغل و تنوع رابطه استخدامی کارکنان بخش عمومی و همچنین ماهیت و نوع رابطه مالی دستگاه اجرایی مربوطه، برخی از مشاغل را از شمول یک، دو و یا سه مبنای پرداخت خارج نماید.

تبصره ۲- کلیه پرداختی‌ها و برخورداری‌های نقدی و غیر نقدی اشخاص دارای سمت سیاسی (که مستقیماً یا به یک (یا دو) واسطه، توسط رای مردم یا منتخبین مردم منصوب می‌شوند) از شمول این ماده خارج است. تعیین میزان پرداختی‌ها و برخورداری‌های نقدی و غیر نقدی این اشخاص بر عهده‌ی بالاترین مقام قوه و یا دستگاه اجرایی مورد نظر می‌باشد. مصوبات مرتبط با این پرداخت‌ها و برخورداری‌ها باید به صورت شفاف و عمومی در معرض دید مردم قرار داده شود. سازمان اداری و استخدامی موظف است، ضمن تدوین جدول سمت‌های سیاسی موضوع این ماده و تعیین مقام تعیین‌کننده‌ی میزان پرداختی‌ها و برخورداری‌های نقدی و غیر نقدی صاحبان این سمت‌ها، و به تصویب رساندن آن در شورای عالی اداری، سامانه‌ای برای شفاف سازی و اعلام عمومی کلیه‌ی این پرداختی‌ها و برخورداری‌ها و اعلام عمومی مصوبات مرتبط با آن ایجاد نماید و سران قوای سه‌گانه و بالاترین مقام هر دستگاه اجرایی موظفند کلیه پرداختی‌ها و برخورداری‌های اشخاص مذکور را مستمراً در این سامانه اطلاع‌رسانی نمایند. نظارت بر حسن اجرای این تبصره بر عهده ریاست قوه قضائیه است. اجرای این تبصره در خصوص دستگاه‌های اجرایی و نهاد‌های تحت فرمان مقام معظم رهبری منوط به اخذ مجوز از ایشان است.

ماده ۴- حق شغل عبارت است از میزان امتیازی که شورای حقوق و دستمزد برای هر یک از رسته‌های شغلی در طبقات (عملیاتی، میانی و ستادی) متناسب با میانگین درآمد افراد شاغل در بخش خصوصی در همان رسته شغلی تعیین می‌نماید.

تبصره ۱- در مشاغلی که منحصراً در بخش عمومی وجود دارند و مشابهی برای آن‌ها در بخش خصوصی وجود ندارد، حق شغل از مبانی پرداخت حذف می‌گردد. تدوین و به‌روزرسانی مستمر فهرست مشاغل مشمول این ماده بر عهده‌ی سازمان اداری و استخدامی است.

تبصره ۲- سازمان اداری و استخدامی موظف است ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون، کلیه مشاغل موضوع این ماده را طبقه‌بندی و رسته‌های شغلی را افراز و اعلام نماید. مرکز ملی آمار موظف است بر اساس داده‌های سازمان امور مالیاتی و سازمان تامین اجتماعی و سایر صندوق‌های بازنشستگی و کلیه داده‌های ممکن، نسبت به تخمین میانگین درآمد رسته‌های شغلی مذکور در طبقات فوق‌الاشاره به صورت داده‌مبنا اقدام نموده و سپس هر سه سال یک بار این فهرست را به روز نماید. در صورت عدم امکان استخراج میانگین به صورت داده‌مبنا، مرکز ملی آمار مجاز است در صورت موافقت سازمان اداری و استخدامی و در چارچوب مورد موافقت این سازمان، نسبت به پیمایش اطلاعات مربوطه و تخمین درآمد رسته‌های شغلی مذکور اقدام نماید. شورای حقوق و دستمزد موظف است امتیاز رسته‌های شغلی و طبقات مرتبط با آن‌ها را به نحوی متناسب با میانگین درآمد به دست آمده توسط مرکز ملی آمار تنظیم نماید که از تامین کمیت و کیفیت نیروی انسانی شاغل در این مشاغل، در بلند مدت و بر اساس داده‌های مرتبط با ورود و خروج نیروی انسانی کارآمد به بخش عمومی، اطمینان حاصل شود.

تبصره ۳- شورای حقوق و دستمزد می‌تواند بر اساس ضرورت حفظ نیروی کارآمد، متخصص و توانمند در مناطق کم‌تر توسعه یافته، موضوع بند هفتم سیاست‌های کلی نظام اداری، مناطق جغرافیایی کشور را بر حسب محرومیت، بدی آب و هوا، فقدان دسترسی به امکانات اولیه، و ضرورت اجرای برنامه‌های توسعه‌ای و نظائر آن، مستحق درصد معینی (تا سقف ۳۰ درصد) افزایش در امتیاز حق شغل تنها برای شغل‌های معینی بداند.

فهرست مشاغل هدف و درصد افزایش هر یک از این مشاغل در مناطق موضوع این ماده باید به تصویب شورای حقوق و دستمزد برسد. سهم مشمولین این تبصره از کل کارکنان مشمول این قانون، نباید از سقف پانزده درصد تجاوز نماید.

تبصره ۴- در صورتی که هر یک از کارکنان، بنا به درخواست مقام بالاتر ساعاتی بیش از ساعات موظفی خود را در محل کار به انجام خدمت مشغول باشد، اضافه کاری صرفاً در محاسبه‌ی حق شغل او منظور خواهد شد. نرخ محاسبه‌ی اضافه کاری برای هر ساعت کار اضافه، برابر با حاصل تقسیم حق شغل ماهیانه فرد بر ۱۷۶ (یا مجموع ساعات کار موظفی فرد) خواهد بود. سقف ساعات اضافه کاری که هر یک از کارکنان می‌تواند بماند توسط مدیر مستقیم او، سقف ساعات اضافه کاری هر واحد سازمانی توسط واحد سازمانی بالاتر، و سقف اعتبارات اضافه کاری هر دستگاه توسط سازمان برنامه و بودجه تعیین می‌شود. درج ساعت اضافه کاری بدون حضور در محل کار، خلاف قانون بوده و مسئولیت نظارت بر انطباق ساعات اضافه کاری با ساعات حضور بر عهده ذی‌حساب دستگاه می‌باشد. پرداخت اضافه کاری بدون رعایت شرط حضور در محل خدمت، مصداق تصرف غیرقانونی در اموال و وجوه دولتی بوده و مشمول بند ۶ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری است.

ماده ۵- حق شاغل عبارت است از میزان امتیازی که شورای حقوق و دستمزد برای کارکنان بخش عمومی بر اساس شایستگی‌ها و توانمندی‌های نیروی انسانی (سطح و رشته تحصیلات؛ سطح دانش تخصصی؛ مهارت فنی؛ تجربه موثر؛ صلاحیت‌های عمومی و حرفه‌ای؛ سوابق عملکردی و دانشی؛ توانمندی‌های ذهنی و شغلی؛ و سایر مولفه‌های قابل سنجش و اندازه‌گیری) در نظر می‌گیرد.

تبصره ۱- سازمان اداری و استخدامی موظف است ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون، جداول مولفه‌های شایستگی‌ها و توانمندی‌های نیروی انسانی را به شورای حقوق و دستمزد ارائه نموده و پس از تصویب در آن شورا به مرکز ملی آمار اعلام نماید. مرکز ملی آمار موظف است بر اساس داده‌های سازمان امور مالیاتی، سازمان تامین اجتماعی و سایر صندوق‌های بازنشستگی و کلیه داده‌های ممکن، نسبت به تخمین میانگین درآمد شاغلین در بخش خصوصی بر اساس جداول شایستگی‌ها و توانمندی‌های ارائه شده توسط شورای حقوق و دستمزد، به صورت داده‌مبنا اقدام نموده و سپس هر سه سال یک بار این فهرست را به روز نماید. در صورت عدم امکان استخراج میانگین به صورت داده‌مبنا، مرکز ملی آمار مجاز است در صورت موافقت سازمان اداری و استخدامی و در چارچوب مورد موافقت این سازمان، نسبت به پیمایش اطلاعات مربوطه و تخمین درآمد متناظر با مولفه‌های شایستگی و توانمندی‌های مذکور اقدام نماید. شورای حقوق و دستمزد موظف است امتیاز مولفه‌های شایستگی و توانمندی را به نحوی متناسب با میانگین درآمد به دست آمده توسط مرکز ملی آمار تنظیم نماید که از تامین کمیت و کیفیت نیروی انسانی شاغل در بخش عمومی، در بلند مدت و بر اساس داده‌های مرتبط با ورود و خروج نیروی انسانی کارآمد به بخش عمومی، اطمینان حاصل شود.

ماده ۶- حق معیشت عبارت است از پرداخت‌ها و برخورداری‌هایی که کارفرما می‌بایست به منظور حفظ سطح معینی از معیشت در کارکنان بخش عمومی، بنا بر ترکیب سنی، جنسی و جمعیتی خانوار آن کارکنان به ایشان بپردازد. حق معیشت خانوار عبارت است از حاصل ضرب حق معیشت سرانه‌ی خوشه‌ی جغرافیایی محل خدمت در ضریب خانوار.

تبصره ۱- حق معیشت سرانه بر اساس آیین‌نامه‌ای که توسط سازمان اداری و استخدامی کشور، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، و مرکز ملی آمار تهیه می‌شود و به تصویب شورای عالی اداری می‌رسد به صورت سالیانه محاسبه خواهد شد. حق معیشت سرانه باید به نحوی محاسبه شود که نیاز‌های اساسی هر فرد را مبتنی بر بند دوازده اصل سوم قانون اساسی بر اساس داده‌های آماری اخذ شده از آمایش و پیمایش هزینه‌های خانوار‌های کشور، و با روش‌های علمی مناسب پوشش دهد. با توجه به تفاوت موجود در داده‌های هزینه‌های خانوار در مناطق مختلف جغرافیایی، آیین‌نامه فوق الاشاره می‌تواند پهنه جغرافیایی کشور را به چند خوشه معیشتی افراز نموده و برای افراد شاغل در هر خوشه‌ی معیشتی، حق معیشت سرانه‌ی متناسب با همان خوشه را در نظر بگیرد.

تبصره ۲- ضریب خانوار هر یک از کارکنان دولت بر اساس جدولی که بر اساس داده‌های هزینه‌ی خانوار در کل کشور، به صورت هر سه سال یک بار توسط مرکز ملی آمار محاسبه و در شورای حقوق و دستمزد تصویب خواهد شد تعیین می‌شود. در این جدول، عواملی از جمله تعداد اعضای خانوار، نقش کارمند در خانوار، ترکیب سنی خانوار، ترکیب جنسیتی خانوار و نظائر آن باید مورد توجه قرار گیرد. اگر احدی از اعضای خانوار مستمری‌بگیر هر یک از صندوق‌های بازنشستگی کشور باشد مشمول محاسبه ضریب خانوار نخواهد بود.

تبصره ۳- کسب درآمد کارکنان دولت از محل‌هایی غیر از اشتغالشان در بخش عمومی نیز حق برخورداری از حق معیشت ایشان را سلب نمی‌نماید. در صورت اشتغال زوجین در یک خانواده، اشتغال همسر چه در بخش عمومی و چه در بخش خصوصی، منافاتی با دریافت حق معیشت برای همسرش ندارد. در صورت اشتغال عضوی دیگر از اعضای خانوار (فرزند، والدین، خواهر و یا برادر و غیره) در بخش عمومی، حق معیشت هیچ یک از اعضای خانوار تنها در ضریب خانوار یکی از کارکنان محاسبه خواهد شد.

ماده ۷- حق معیشت شغلی عبارت است از پرداخت‌ها و برخورداری‌هایی که به ازای شغل‌های معینی (نظیر قضات، آموزگاران، معلمان، اساتید دانشگاه و ...) به منظور حفظ شأن و منزلت متصدیان آن مشاغل توسط شورای حقوق و دستمزد به صورت دهک یا صدک معینی از درآمد سرانه در کشور تعیین می‌شود. جدول حق معیشت شغلی، شامل مشاغل موضوع این ماده و دهک یا صدک درآمد سرانه تعیین شده برای تعیین حق معیشت شغلی این مشاغل، توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه و پیشنهاد شده و به تصویب شورای حقوق و دستمزد می‌رسد.

تبصره ۱- در صورتی که حق معیشت شغلی سرانه کارکنان از حق معیشت سرانه ایشان بیشتر باشد، حق معیشت شغلی مبنای محاسبه‌ی حق معیشت خانوار ایشان قرار خواهد گرفت. در غیر این صورت، حق معیشت سرانه، مبنای عمل خواهد بود.

ماده ۸- حق عملکرد عبارت است از مبالغی که بخش عمومی به ازای حجم و مقدار فعالیت، محصول یا خدمتی معین و فارغ از مدت زمان حضور کارکنان در محل خدمت، طبق قراردادی از پیش تعیین شده و یا تفاهم‌نامه‌ای که در آن شیوه‌ی اندازه‌گیری کمی و کیفی فعالیت، محصول یا خدمتی مشخص، به کارکنان می‌پردازد.

تبصره ۱- در مشاغلی که میزان فعالیت، محصول یا خدمات کارکنان قابل اندازه‌گیری نباشد، حق عملکرد قابل محاسبه و پرداخت نیست.

تبصره ۲- هر دستگاه اجرایی موظف است آیین‌نامه‌ی نحوه اندازه‌گیری و محاسبه عملکرد مشاغل تخصصی و اختصاصی خود را تهیه نموده و در شورای عالی اداری به تصویب برساند. تنظیم قالب تفاهم‌نامه‌ها و قرارداد‌های عملکردی بر اساس آیین‌نامه مذکور، با کارکنان موضوع این ماده، بر عهده‌ی بالاترین مقام دستگاه است.

فصل چهارم: رفاهیات و ارتقاء سبک زندگی:

ماده ۹- سازمان اداری و استخدامی کشور می‌تواند با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور، و در سقف اعتبارات و توان مالی پیش‌بینی شده در بودجه سالیانه کشور، مبالغی را بابت رفاه بیشتر کارکنان بخش عمومی، به طور مساوی و عادلانه میان کلیه کارکنان بخش عمومی توزیع کند. همچنین در راستای ارتقاء سبک زندگی ایرانی و اسلامی، سازمان اداری و استخدامی کشور می‌تواند در سقف اعتبارات فوق الذکر، برخی از این منابع رفاهی را به صورت کالایی، و یا برخورداری از امکانات رفاهی، ورزشی، و تفریحی و یا بن‌های خرید کالا‌های خاص و یا تخصیص سهمیه‌ی برخورداری از امکانات اقامتی در اماکن زیارتی و سیاحتی، به طور عادلانه و مساوی میان کارکنان بخش عمومی توزیع نماید. فهرست اقلام فوق‌الاشاره به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی تهیه شده و به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی می‌رسد.

ماده ۱۰- سازمان اداری و استخدامی می‌تواند با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور و با پیش‌بینی منابعی در بودجه سنواتی کشور، مبالغی را به عنوان پاداش عملکرد به کارکنان دستگاه‌های اجرایی، استانها، و یا واحد‌های سازمانی برگزیده در جشنواره شهید رجایی اختصاص دهد. توزیع این منابع در بین تمامی کارکنان آن دستگاه اجرایی، استان یا واحد سازمانی برگزیده، بر اساس آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط سازمان اداری و استخدامی پیشنهاد شده و به تصویب شورای عالی اداری خواهد رسید.

ماده ۱۱- سازمان ملی بهره‌وری کشور می‌تواند با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور و با پیش‌بینی منابعی در بودجه سنواتی کشور، مبالغی را به عنوان پاداش بهره‌وری به کارکنان دستگاه‌های اجرایی، استانها، و یا واحد‌های سازمانی موفق در زمینه ارتقاء بهره‌وری اختصاص دهد. توزیع این منابع در بین تمامی کارکنان آن دستگاه اجرایی، استان یا واحد سازمانی برگزیده، بر اساس آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط سازمان ملی بهره‌وری پیشنهاد شده و به تصویب شورای عالی اداری خواهد رسید.

ماده ۱۲- کلیه مشمولان این قانون موظفند کلیه امکانات و مراکز رفاهی، اقامتی، زیارتی، درمانی، آموزشی و تفریحی خود را به موجب بند ۱۴ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری به دبیرخانه شورای عالی اداری معرفی نموده و هزینه استفاده از هر واحد-روز این امکانات را نیز به صورت خودگردان، محاسبه و اعلام نمایند.

شورای عالی اداری موظف است ظرف مدت سه ماه از ابلاغ این قانون نسبت به تنظیم دستور العمل بهره‌برداری از این امکانات اقدام نماید به نحوی که کلیه کارکنان بخش عمومی کشور امکان برابر و عادلانه‌ای برای برخورداری و بهره‌برداری از این امکانات را در چارچوب ماده ۹ این قانون و با در نظر گرفتن هزینه اعلام شده توسط دستگاه داشته باشند، و همچنین، به ازای استفاده‌ی بیشتر از سهمیه‌ی کارکنان هر دستگاه اجرایی از امکانات متعلق به آن دستگاه، هزینه‌ی برخورداری بیشتر از مجموع دریافتی همان افراد کسر شود.

فصل پنجم: نظارت و کنترل‌پذیری:

ماده ۱۳- (احکام مرتبط با چرخه نقدی دولت و مکانیزم پرداخت متمرکز از خزانه به ذی‌نفع نهایی)

ماده ۱۴- (احکام مرتبط با نظارت بر چرخه مالی شرکت‌های دولتی و سازمان‌های مشمولی که بودجه از خزانه نمی‌گیرند)

ماده ۱۵- (احکام مرتبط با نحوه نظارت بر چرخه پرداخت برابر به کارکنان شرکتی و طرحی و غیره)

ماده ۱۶- سازمان اداری و استخدامی کشور موظف است کلیه مصوبات شورای حقوق و دستمزد و مستندات پشتیبان آن را به طور عمومی به نحوی که برای عموم مردم قابل مشاهده و بهره‌برداری باشد ظرف یک هفته پس از تصویب و ابلاغ آن مصوبات منتشر نماید.

فصل ششم: افزایش سنواتی و نظام تطبیق:

ماده ۱۷- میزان افزایش سنواتی، که متناسب با نرخ تورم، به صورت نرخ افزایش سالیانه در بودجه سنواتی به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید، صرفاً در محاسبه حق شغل و حق شاغل اعمال خواهد شد. بدیهی است محاسبه مجدد امتیازات حق شغل و حق شاغل که به صورت سه سال یک بار صورت خواهد گرفت، افزایش سنواتی را نیز در محاسبات لحاظ خواهد کرد.

ماده ۱۸- از زمان اجرای این قانون به مدت دو سال، کلیه افرادی که مبلغ دریافتی ناخالص ماهیانه بر اساس این قانون کمتر از متوسط دریافتی ناخالص ایشان در دوازده ماه منتهی به زمان اجرای این قانون باشد، معادل متوسط دریافتی ناخالص دوازده ماه گذشته خود را بدون هرگونه افزایش سنواتی به عنوان ناخالص دریافتی دریافت خواهند کرد.

الگوی پیشنهادی برای تعیین حق معیشت در نظام پرداخت‌ها در بخش عمومی

الف) الگوی محاسباتی پیشنهادی برای تعیین حداقل معیشت:

حداقل معیشت یا حد عفاف، میزانی از پرداخت حقوق و دستمزد است که اگر مبلغ پرداختی به کارمند یا کارگر کمتر از آن باشد، امکان ادامه حیات سالم و برخورداری از حقوق اولیه و حیاتی برای فرد فراهم نخواهد شد. بر این اساس، حد عفاف به معنای مبلغ مکفی و کافی برای حقوق و دستمزد کارمندان و کارگران نیست، بلکه حدی است که پرداخت کمتر از آن، برای حفظ سلامت و تداوم حیات سالم نیروی انسانی، ناکافی است. در نقطه مقابل، حد اسباغ، میزانی از پرداخت است که فرد کارمند را از دغدغه تامین معیشت روزمره فارغ سازد. به عبارت دیگر، حد اسباغ حد کفایت درآمد، متناسب با شأن و جایگاه اجتماعی فرد است.

از این منظر، ادبیات تعیین حد عفاف شباهت فراوانی به ادبیات تعیین خط فقر دارد؛ اگرچه می‌توان ملاحظاتی را در تعیین حد عفاف بر ادبیات خط فقر افزود. با این وجود بررسی ادبیات حد فقر می‌تواند برای تعیین حد عفاف مفید و راهگشا باشد. اما تعیین حد اسباغ مستلزم فهم شأن اجتماعی کارمندان است و نمی‌تواند بر اساس تعیین خط فقر مطلق شناسایی شود.

خط فقر عموماً به دو صورت خط فقر نسبی و خط فقر مطلق مطرح می‌شود. خط فقر نسبی، به معنای فقیر در نظر گرفتن درصد مشخصی از جامعه نسبت به کل است؛ لذا با بهبود عمومی وضعیت رفاه مردم، و افزایش میزان برخورداری افرادی که زیر خط فقر هستند، تغییری در قرار گرفتن این افراد زیر خط فقر حاصل نمی‌شود. از این منظر، استفاده از ادبیات خط فقر نسبی، اگرچه کاربردی در تعیین حد عفاف ندارد، با این وجود اگر نظریه مبنا در نظام پرداخت برای برخی از کارکنان دولت، شامل اصولی نظیر این باشد که آن کارمندان به جهت رعایت شأنشان نباید کمتر از درصد معینی از جامعه درآمد داشته باشند، می‌شود از خط فقر نسبی هم در تعیین حداقل حقوق پرداختی به آن کارکنان دولت استفاده کرد؛ لذا ادبیات خط فقر نسبی می‌تواند در تعیین حد اسباغ مفید باشد.

به هر طریق، محاسبه حد عفاف و حداقل معیشت ارتباط معناداری با محاسبه خط فقر مطلق دارد. در حال حاضر عموماً سه روش برای محاسبه خط فقر مطلق مورد استفاده قرار می‌گیرد. در روش نخست، مجموعه‌ای از «نیاز‌های اساسی» فرد یا خانوار تعیین شده و هزینه تامین آن‌ها به صورت سالیانه تخمین زده می‌شود. در روش دوم، «نسبت هزینه مواد غذایی» مصرفی خانوار به کل هزینه خانوار سنجیده می‌شود و سطح معینی از آن به عنوان شاخص فقر تعیین می‌شود. در روش سوم «میزان انرژی دریافتی» مشخصی تعیین شده و سطح درآمدی افراد یا خانوار‌هایی که آن میزان انرژی را دریافت می‌کنند به عنوان شاخص فقر در نظر گرفته می‌شود. دلیل انتخاب میزان کالری به عنوان معیار، به آن منظور است که انتخاب یک سبد کالای اساسی یا یک سبد غذایی معیار، معمولاً محل مناقشه است.

در روش اول یعنی هزینه نیاز‌های اساسی، یا هزینه سبدی از کلیه کالا‌های مصرفی خانوار تعیین می‌شود و به عنوان سبد کالای مبنا تعیین می‌گردد و یا سبد غذایی خاصی بنا بر الگوی حفظ سلامت فرد انتخاب می‌شود. سپس بر اساس معکوس ضریب انگل (از رگرسیون هزینه‌های کل به هزینه‌های خوراکی)، هزینه‌ی کالا‌ها و نیاز‌های اساسی فرد را بر اساس هزینه‌های تغذیه، تخمین می‌زنند. مزیت این روش که به روش ارشانسکی معروف است در آن است که برای محاسبه خط فقر در این روش، نیازی نیست قیمت تمامی کالا‌های سبد نیاز‌های اساسی فرد را تخمین بزنیم.

در روش دوم یعنی روش نسبت هزینه مواد غذایی، مبنای تشخیص خط فقر بر اساس حفظ نسبت هزینه مواد غذایی به هزینه کل است. این شیوه، از کالای ضروری بودن غذا به عنوان یک ابزار تشخیصی استفاده می‌کند. در این شیوه فرض بر آن است که از آنجا که هزینه‌های خوراکی جزو هزینه‌های ضروری هستند، کشش درآمدی پایینی دارند و در اثر کاهش درآمد، کاهش چندانی نمی‌یابند. به عبارت دیگر، با کاهش درآمد، خانوار‌ها از سایر هزینه‌های خود صرف نظر می‌کنند، اما نمی‌توانند از هزینه‌های خوراکی صرف نظر کنند و لذا سهم و نسبت هزینه‌های خوراکی در کل سبد هزینه خانوار در خانوار‌های کم‌درآمد بیش از خانوار‌های پردرآمد است؛ لذا در خانوار‌های کم‌درآمدتر، هزینه‌های خوراکی سهم درصدی بیشتری از هزینه کل خانوار را به خود اختصاص خواهند داد. پس فرض بر آن است که هرچه توان مالی خانوار بیشتر باشد، سهم کمتری از هزینه کل خانوار به خرید خوراک اختصاص می‌یابد. بر این اساس، می‌توان درصد معینی از نسبت هزینه‌های خوراکی به هزینه کل را به عنوان خط فقر در نظر گرفت. آنگاه افرادی که نسبت هزینه خوراکی به هزینه کل آن‌ها بیش از عدد درصد مذکور باشد فقیر تلقی می‌شوند.

مزیت اصلی این شیوه، عدم ضرورت تعیین یک سبد کالایی مبناست. اما ضعف این شیوه آن است که الگوی مصرف غذا و سایر نیاز‌های اساسی در خانوار‌های مختلف با فرهنگ‌های مختلف یکسان نیست. ضمن آن که تنوع گونه‌های غذا و هزینه‌های مختلف انواع غذا می‌تواند بر نسبت هزینه خوراکی به هزینه کل خانوار اثر بگذارد. ضمن آن که سایر کالا‌های اساسی و اجتناب‌ناپذیر مانند مسکن و پوشاک نیز کالای ضروری هستند و گاهی علی رغم بروز فقر، تغییر چندانی در نسبت هزینه خوراکی به سایر هزینه‌های یک خانوار ایجاد نمی‌شود؛ لذا این شیوه دقت چندانی ندارد.

در روش سوم یعنی روش میزان انرژی دریافتی، تامین انرژی و ریزمغذی‌های مورد نیاز اعضای خانوار به عنوان شاخص فقر در نظر گرفته شده است. فرض این روش آن است که اگر کسی نیاز اساسی دیگری داشته باشد که به خوبی تامین نشده باشد، طبیعتاً از تغذیه خود هم خواهد کاست و به نیاز‌های اساسی دیگر خواهد پرداخت. بر این اساس، تامین شدن میزان مشخصی از انرژی دریافتی در تغذیه روزانه، خود حاکی از تامین سایر نیاز‌های اساسی فرد نیز هست و می‌تواند بیانگر فقر یا عدم فقر فرد باشد.

این رویکرد و روش، اگرچه دارای این مزیت است که نیازمند گردآوری اطلاعات قیمت کل سبد کالا‌های مصرفی خانوار نیست، اما در عین حال می‌تواند بسیار گمراه‌کننده باشد. خصوصاً زمانی که تامین برخی از اقلام غذایی، از طریق یارانه انجام شده است. نان ارزان به راحتی موجب می‌شود افرادی در عین دچار بودن به فقر و عدم تامین حداقل معیشت، مشکل چندانی برای تامین انرژی دریافتی روزانه خود نداشته باشند؛ لذا برخورداری از میزان معینی از انرژی دریافتی در رژیم غذایی، الزاماً به معنای عدم فقر نیست.

جمع‌بندی این بخش آن که روش دوم و سوم در ایران روش‌های دقیق و قابل اتکایی نیستند. اما روش اول قابل اجراست. روش اول را می‌توان در دو صورت‌بندی متفاوت اجرا کرد: صورت بندی اول، تدوین فهرستی از کالا‌های مصرفی خانوار، و صورت بندی دوم، چنان که بیان شد، استفاده از روش ارشانسکی. صورت‌بندی دوم از منظر اجرایی، قابل اجراتر به نظر می‌رسد.

نکته مهم آن که، محاسبه حداقل درآمد بر اساس روش ارشانسکی را می‌توان از چند طریق به صورت دوره‌ای تنظیم کرد. تعیین سبد غذایی مبنا بر اساس الگو‌های تغذیه جامعه، محاسبه ضریب انگل از طریق گردآوری اطلاعات هزینه‌ای خوراکی و غیر خوراکی خانوار‌های شهری و روستایی مناطق مختلف کشور، و تاثیر ترکیب سنی، جنسی و جمعیتی خانوار بر نسبت هزینه خانوار به هزینه سرانه، عواملی هستند که می‌توانند در تعیین خط فقر به روش ارشانسکی اثر بگذارند. گردآوری اطلاعات مورد نیاز برای این سه را می‌توان به مرکز ملی آمار واگذار کرد.

نکته مهم در این بین آن است که بالاتر در نظر گرفتن حق معیشت از خط فقر، می‌تواند منجر به تشویق نیروی کار ساده به جذب شدن در بخش دولتی شود. در تنظیم حداقل معیشت باید به این مهم توجه شود که تعیین حداقل معیشت، تنها عامل تعیین کننده‌ی حقوق پرداختی به کارمند نیست. بلکه اگر سایر عوامل تعیین کننده‌ی حقوق بیش از حق معیشت باشند، آن عوامل مبنای پرداخت قرار خواهند گرفت؛ لذا تعیین حداقل معیشت نباید با اغماض تعیین شود و صرفاً یک عامل کنترلی برای حفظ معیشت کارمندان است. وضعیت مطلوب در تنظیم نظام پرداخت آن است که وضع مالی دولت و وضعیت اقتصادی کشور به نحوی باشد که حقوق هیچ کارمندی بر اساس سایر مبانی پرداخت، کمتر از حق معیشت نباشد. لیکن به جهت پیچیدگی شرایط اقتصادی کشور و از دست رفتن فرصت‌های رشد اقتصادی، تداوم تورم و بحران کسری بودجه دولت، این امکان وجود دارد که در برخی مشاغل، حقوق تعیین شده برای کامندان بر اساس سایر مبانی پرداخت، به میزان کافی برای حفظ معیشت کارمندان نرسد. تعیین حق معیشت صرفاً برای جبران چنین وضعیتی است و نباید و نمی‌تواند جای نظام تعیین حقوق کارمندان دولت را به طور کلی بگیرد.

ب) بعد خانوار و نسبت هزینه خانوار به هزینه سرانه:

پس از گردآوری اطلاعات پیرامون خط فقر سرانه، در گام بعدی، هزینه فرد را باید به هزینه خانوار تبدیل کرد. از آنجا که بخشی از هزینه‌های فردی، در خانوار‌های پرجمعیت سرشکن شده و در میان اعضای خانوار تجمیع می‌شوند، و از آنجا که هزینه‌های هر فرد از اعضای خانوار، بر اساس سن و جنسیتش می‌تواند متفاوت باشد، حداقل معیشت هر خانوار بر اساس ترکیب سنی و جنسیتی اعضای تشکیل‌دهنده خانوار می‌تواند متغیر باشد. بر این اساس، می‌توان با استفاده از تحلیل داده‌های گردآوری شده از الگوی هزینه خانوارها، نسبت افزایش هزینه خانوار به ازای افزوده شدن هر عضو در رده‌های سنی و جنسیت‌های مختلف را در نظر گرفت. در حال حاضر در برخی از دستگاه‌های اجرایی کشور از جدول کالتر به عنوان مبنا استفاده می‌کنند که در آن به ازای خانوار دو نفره، هر نفر یک واحد معیشت سرانه، به ازای نفر سوم ۰.۷ برابر معیشت سرانه، و به ازای نفرات بعدی ۰.۵ برابر معیشت سرانه به الگوی هزینه خانوار افزوده می‌شود. یعنی به طور میانگین یک خانوار چهار نفره حدود ۲.۷ برابر یک فرد هزینه دارد. البته روشن است که می‌شود بر اساس گردآوری داده‌های آماری، ضرایب را تغییر داده و یا برای رده‌های سنی و جنسیتی متفاوت، ضریب‌های متفاوتی لحاظ نمود.

در سرشماری سال ۱۳۹۵، میانگین بعد خانوار شهری و روستایی کشور به ترتیب، ۳.۳ و ۳.۴ بوده است و روند تغییرات بعد خانوار نیز کاهشی بوده است. با توجه به این که بعد هزینه خانوار در یک خانوار ۴ نفره معمولی ۲.۷ برابر هزینه سرانه است می‌توان با اغماض و به صورت میانگین، هزینه خانوار ایرانی را، چه شهری و چه روستایی، حدود ۲.۷ برابر هزینه سرانه در نظر گرفت.

البته پیشنهاد بهتر آن است که مرکز ملی آمار موظف شود طی نمونه‌گیری‌های سنواتی از هزینه‌ی خانوار‌های شهری و روستایی کشور، نسبت هزینه خانوار با ترکیب سنی، جنسی و جمعیتی خانوار را نیز بررسی نموده و به صورت دوره‌ای جدولی را برای تخمین هزینه خانوار نسبت به هزینه سرانه ارائه دهد. یک الگوی پیشنهادی برای چنین جدولی به شرح ذیل است:

هر فرد معمولی (یکی از زوجین) ۱
ضریب کودک ۷-
ضریب نونهال ۷-۱۴
ضریب نوجوان ۱۴-۲۱
ضریب جوان تحت تکفل ۲۱+
ضریب ۶۰+
ضریب جنسیت (بانوان نسبت به آقایان)

نکته: به منظور تشویق فرزندآوری، اثر افزایش تعداد افراد خانوار بر کاهش نسبت هزینه، قابل اغماض است

نکته پایانی این که در تعیین حداقل معیشت، برای این که امکان مقایسه میان کارمندان دولت وجود داشته باشد، باید مبنای حداقل معیشت سرانه تعیین شود. سپس برای هر کارمند و با توجه به ترکیب خانوار تحت سرپرستی او می‌توان حداقل معیشت سرانه را به حق معیشت خانوار تبدیل کرد.

ج) منطقه جغرافیایی و تاثیر آن بر خط فقر:

توزیع فقر در مناطق مختلف کشور متفاوت است. هزینه تامین برخی از کالا‌های اساسی نیز در نقاط مختلف کشور متنوع است. همچنین هزینه تامین بسیاری از اقلام مصرفی در بافت شهری با بافت روستایی تفاوت دارد. بر این اساس، می‌توان حداقل معیشت را بر اساس توزیع جغرافیایی، خوشه‌بندی نمود. البته می‌توان حداقل معیشت برابری را برای کارکنان کل کشور در نظر گرفت که می‌تواند عامل انگیزشی موثری برای بازگشت کارمندان از پایتخت و شهر‌های بزرگ به شهر‌های کوچک باشد. اما باید به این مهم توجه نمود که حداقل معیشت در کلانشهر تهران بسیار بیشتر از حداقل معیشت در روستا‌های جنوب خراسان است؛ لذا پرداخت همان مبلغ حداقل معیشت یک کارمند تهرانی به فرد مشابهی در روستا‌های جنوب خراسان می‌تواند میزان برخورداری متفاوتی میان این دو ایجاد نماید. انتخاب این که حداقل معیشت بر اساس ویژگی‌های منطقه پرداخت شود و یا حداقل معیشت عمومی و یکسانی به همه پرداخت شود، یک انتخاب سیاسی و اجتماعی است. در این انتخاب سیاسی – اجتماعی باید به تاثیرات جانبی این انتخاب توجه نمود.

حالت اول: تعیین حداقل معیشت ملی: در این حالت، میانگین حداقل معیشت ملی به عنوان حداقل مبلغ پرداختی به کارکنان دولت در سراسر کشور در نظر گرفته می‌شود. اما باید توجه داشت که این میزان پرداخت، کمتر از حداقل معیشت شهر‌های بزرگ و پرهزینه خواهد بود و لذا نمی‌تواند حق کارمندان این شهر‌ها را ادا نموده و حداقل‌های معیشتی ایشان را تامین نماید. مگر آن که حداقل معیشت شهر‌های پرهزینه و بزرگ به عنوان حداقل معیشت ملی در نظر گرفته شود. از طرفی بالاتر در نظر گرفتن حق معیشت در استان‌هایی که خط فقر در آن‌ها پایین‌تر است ممکن است علاقه به اشتغال در بخش دولتی در استان‌های کمتر برخوردار را دچار عدم توازن نماید. به عبارتی یا باید میان حداقل معیشت بخش دولتی و خصوصی در این مناطق تفاوت معناداری قائل شد، که منجر به کوچ نیروی انسانی از بخش خصوصی به دولتی می‌شود و یا باید میزان نسبتاً برابری را برای حداقل معیشت و حداقل دستمزد در بخش دولتی و خصوصی اتخاذ نمود که منجر به از دست رفتن فرصت‌های ایجاد اشتغال در بخش خصوصی در مناطق کمتر توسعه یافته خواهد شد.

حالت دوم: خوشه بندی حداقل معیشت: در این شیوه می‌توان مناطق جغرافیایی کشور را از منظر خط فقر به چند خوشه تقسیم نمود. در حال حاضر مطالعات گذشته کشور را به پنج خوشه تقسیم نموده‌اند. می‌توان در مورد تعداد خوشه‌های برخورداری، بر اساس آمار و اطلاعات تصمیمات جدیدی اتخاذ نمود. در این شیوه، حداقل معیشت بر اساس داده‌های هزینه خانوار در خوشه‌های مختلف جغرافیایی تعیین می‌شود و برای هر منطقه، حداقل معیشتی متناسب با درآمد و هزینه‌های خانوار در همان منطقه تعیین می‌شود. اتخاذ این رویکرد موجب تعادل میان کسب و کار بخش خصوصی و دولتی در مناطق، توسعه متوازن و ایجاد فرصت‌های شغلی برای مناطق کمتر توسعه‌یافته خواهد شد.

د) حداقل معیشت گروه‌های شغلی:

اگرچه در تعیین حداقل معیشت عموم کارکنان دولت از داده‌های خط فقر مطلق استفاده شد، اما می‌توان برای گروه‌های شغلی متفاوت، به منظور حفظ شأن ایشان و برای حفظ کرامت ایشان، حداقل معیشت شغلی مشخصی برای ایشان تعیین نمود. در تنظیم حداقل معیشت شغلی می‌توان از شیوه‌ی مرسوم در تعیین خط فقر نسبی استفاده کرد. به این معنا که تصمیمی اتخاذ شود که حداقل معیشت سرانه‌ی یک گروه شغلی خاص، مثلاً معلمان یا قضات، از درآمد سرانه صدک یا دهک معینی از جامعه کمتر نباشد. من باب مثال، تصمیمی اتخاذ شود که درآمد آموزگاران مقطع ابتدایی از دهک هفتم جامعه کمتر نباشد.

در برخی از مشاغل، که مبنای پرداخت در آن‌ها صرفاً قاعده‌ی ارتزاق است و نه اجرت، می‌توان حد معینی از درآمد نسبی را که میان خط فقر مطلق و حد اسباغ باشد، به عنوان حق معیشت شغلی متناسب با شأن آن گروه شغلی تعیین نمود. تصمیم در مورد حق معیشت شغلی گروه‌های شغلی مورد نظر می‌تواند توسط شورای حقوق و دستمزد و یا قوه مقننه به صورت دهک یا صدک معینی از درآمد جامعه تعیین شود و تطبیق سنواتی ریالی آن با استفاده از اطلاعات هزینه‌ی خانوار‌های کشور توسط شورای حقوق و دستمزد با کمک مرکز ملی آمار صورت پذیرد و مبنای عمل قرار گیرد.

ه) مداخله در سبک زندگی:

از آنجا که دولت در کنار توجه به حق معیشت کارکنان خود، باید نسبت به سبک زندگی ایرانی - اسلامی کارکنان و ابعاد فرهنگی و رفاهی ایشان نیز اهتمام داشته باشد، می‌تواند بخشی از منابع خود را به تامین ابعاد خاصی از سبک زندگی کارمندان اختصاص دهد. منتها باید به این نکته توجه نمود که اراده دولت مبنی مداخله در سبک زندگی کارمندان نباید از حق معیشت ایشان کاسته شود. بلکه باید به آن افزوده شود.

به جهت کسب اطمینان از تعلق یافتن و اصابت منابع مورد نظر به موارد هزینه‌ی طراحی شده توسط دولت، می‌توان و بهتر است این بخش از هزینه‌های دولت به صورت کالایی و یا بن‌های خاص به کارمندان و خانوارشان تخصیص یابد. به عنوان مثال بن سفر زیارتی، بن خرید کتاب یا تامین خود کتاب، بن مصرف کالا‌های فرهنگی هدفگذاری شده، بن استفاده از امکانات ورزشی و رفاهی، و یا تامین پوشاک اسلامی و نظائر آن.

تهیه کننده: سید حسین رضوی پور