متولی محافظت از "شاخص بورس" کیست؟

به گزارش بورس نیوز، یکی از بخش‌های قانون بازار اوراق بهادار که در این سال‌ها همواره با انتقادات فعالان بازار سرمایه مواجه بوده، بند ۳ ماده ۴۶ قانون بازار اوراق بهادار است. برخی فعالان بازار سرمایه معتقدند با توجه به آن که هم تعیین مصادیق دستکاری در بازار، توسط سازمان بورس انجام می‌شود و هم سازمان بورس به عنوان شاکی علیه متخلفان اعلام جرم می‌کند و هم به عنوان کارشناس در محاکم قضایی حضور دارد، این بند از قانون منصفانه نیست و باید اصلاح شود. البته اجرای بند ۳ ماده ۴۶ قانون بازار اوراق بهادار در دوران ریاست قبلی سازمان بورس و اوراق بهادار متوقف شد و در حال حاضر، اصلاح این بند در دیوان عدالت اداری در دست بررسی است.

بخش نخست گفت‌وگو با رئیس سابق سازمان بورس را از اینجا بخوانید.

تیترهای این مصاحبه به شرح زیر است:

• خط‌کشی بر حدود اختیارات و وظایف "سازمان بورس"
• تهیه‌کننده پیش‌نویس جدید قانون بازار اوراق کیست!
• کمیسیون اقتصادی مجلس، شانه خالی کرد
• مجازات نقدی چند میلیونی سازمان بورس، بازدارنده نیست
• سازمان بورس و فعالان بازار «ادبیات مشترکی» ندارند
• مرجع نظارت بر سازمان بورس، باید مشخص شود

بورس نیوز با محمدعلی دهقان دهنوی رئیس سابق سازمان بورس و اوراق بهادار در این خصوص به گفت‌وگو نشسته که بخش دوم این مطلب را می‌خوانید:

رنج‌کشی و مصادیق دستکاری، با چاشنی انتقاد فعالان بورس به ناظربازار

دهقان دهنوی: در مورد مصادیق دستکاری در بازار، فعالان بازار سرمایه بعضا انتقاداتی داشتند که قسمتی از این انتقادات، قابل قبول بود. فعالان بازار سرمایه گلایه دارند که اگر انجام بعضی از رفتار‌ها در بازار تخلف محسوب می‌شود، چرا امکان انجام این تخلف در سیستم معاملات بسته نمی‌شود؟ مثلاً اگر "رِنج کشی" از مصادیق دستکاری در قیمت است، چرا سیستم معاملات و مظنه گیری ها، طوری طراحی نمی‌شود که عملاً کسی امکان رنج کشی نداشته باشد و زمینه تخلف برداشته شود؟ ضمن این که فعالان بازار سرمایه گلایه دارند که چرا حتی اگر روی سیستم معاملات، امکان محدود کردن برخی موارد و جلوگیری از تخلفات وجود ندارد، چرا به صورت شفاف مصادیق دستکاری در بازار تعریف نمی‌شود؟

از سوی دیگر همکاران در سازمان بورس به خصوص بخش نظارت هم حرف درستی می‌زنند. به نظر ناظران بازار، اگر مصادیق دستکاری در بازار را به نحو کمّی شده اعلام کنیم، عملاً فضایی ایجاد کرده ایم که امکان دستکاری در محدوده تعیین شده، افزایش خواهد یافت. اگر بخواهیم تمامی روزنه‌های تخلف راببندیم، هر روز با تخلف جدیدی مواجه می‌شویم و باید مرتباً به مقررات، بندی اضافه کنیم و بعد از مدتی، انباشت مقررات هم خواهیم داشت.

معتقدم باید به حد بهینه رسید؛ نه می‌توان نظارت را کاملاً فرموله و استاندارد و چهارچوب‌مند کرد و نه می‌شود فضا را آنقدر باز گذاشت که فعالان بازار سرمایه هم در تشخیص تخلفات با مشکل مواجه شوند. باید تا حد امکان فضا را روشن کرد. به همین خاطر در دوران حضورم در سازمان بورس و اوراق بهادار، اجرای بند ۳ ماده ۴۶ قانون بازار اوراق بهادار را متوقف کردم و از فعالان بازار سرمایه هم خواستم تا نظرات خود را اعلام کنند که در آن مقطع مشارکت مطلوبی در این زمینه صورت نگرفت؛ بنابراین این موضوع را به مرکز پژوهش‌های سازمان بورس ارجاع دادم و از آن‌ها خواستم چارچوب نظارتی طراحی کنند که هم به اندازه کافی نحوه فعالیت برای معامله‌گران روشن شود و هم آنقدر جزئی نگر نباشد که خود، تورم مقرراتی و فضای پیچیده ایجاد کند که دست و پای معامله گران را ببندد. اگر چنین چارچوبی طراحی شود، می‌تواند جایگزین مصادیق دستکاری در بازار اوراق بهادار شود. چرا که تعریف مصادیق دستکاری به شکلی که فعلا تعریف شده، می‌تواند فضای سلیقه‌ای ایجاد کند.

پروژه‌کردن سهم‌ها و جایگاه ناظر 

دهقان دهنوی: در نظر داشته باشید که از نگاه ناظران، نتیجه حرکت و قصد معامله گر از شواهد و قراینی، قابل کشف است. به همین خاطر ممکن است عمل مشابهی از دو شخص سر بزند که بر اساس شواهد و قرائن، یکی تخلف باشد و دیگری نباشد. این برخورد از طرف فعالان بازار سرمایه غیرقابل قبول است. اینجا کار بسیار سخت و پیچیده می‌شود و اعمال سلیقه می‌تواند به بازار آسیب برساند.

البته در اعمال سلیقه‌ها باید این نکته را در نظر داشت که ناظران هم جایی که به شواهد و قرائنی می‌رسند که محکمه پسند نباشند، ممکن است به یک هشدار یا تذکر اکتفا کنند. در صورتی که شواهد و قراین کافی هم وجود داشته باشد، شاید برخورد سازمان با برخی موارد مطلوب فعالان بازار سرمایه نباشد. ولی عدم برخورد ناظر با برخی موارد تخلف مثل پروژه کردن سهم‌ها و ایجاد ارزش غیر متعارف برای سهم ها، به معامله‌گران آسیب خواهد رساند؛ بنابراین ورود به این حوزه از پایه‌های بازار سرمایه است.

با این تفاسیر، هم باید شرایطی فراهم کرد که ناظر اختیارات کافی برای برخورد با تخلفاتی که به سلامت بازار آسیب میرساند، داشته باشد و هم افراط و زیاده روی صورت نگیرد.

در هر حال، قاضی در تصمیم‌گیری‌ها مستقل است و این تصور که قاضی تحت تأثیر سازمان بورس قرار دارد، صحیح نیست. اتفاقاً در دوران حضور من در سازمان بورس موارد متعددی وجود داشت که تخلف از سوی ناظر محرز شده و بخش حقوقی اقدام به طرح شکایت کرده بود، ولی قاضی رای به برائت متهم داده بوده بود. هم در سازمان بورس نظارت چند لایه وجود دارد و هم در مرجع قضایی به طور مستقل پرونده‌ها مورد بررسی قرار می‌گیرد.

میزان آشنایی قضات با بازار سرمایه

دهقان دهنوی: یکی از اتفاقات مثبتی که در این حوزه رخ داد، این بود که در دوران حضور آقای رئیسی در قوه قضاییه دستورالعمل خوبی ابلاغ شد که بر اساس آن، شکایت‌های بورسی باید در شعب خاصی بررسی شود که قضّات آن، معدود و مشخص هستند. همچنین بعد از آن سازمان بورس تعامل مثبتی با این قضات داشت و تلاش شد در رویه‌های مربوط به بازار سرمایه برای قضات، بیش از پیش شفاف شود.

سازمان بورس، متولی حفظ شاخص بورس نیست!

دهقان دهنوی: این نگرش که سازمان بورس و اوراق بهادار، متولی حفظ شاخص بورس است، قطعاً اشتباه است.

یکی از دلایل این اشتباه به سبب رفتار‌هایی بوده که در سنوات قبل روسای مختلف سازمان بورس و اوراق بهادار انجام داده اند. مادامیکه رئیس سازمان بورس، شاخص کل بورس را به عنوان شاخص عملکرد خود قلمداد کرده و شاخص سبز را نتیجه عملکرد مثبت خود معرفی کند، در منفی‌های بازار هم باید بابت قرمزی شاخص بورس، پاسخگو باشد و این انتظار از رئیس سازمان بورس می‌رود که بازار را مثبت کند!

در دوران حضورم در سازمان سعی کردم این نگرش نادرست اصلاح شود. در بدو ورود من به بازار سرمایه، بازار به شدت منفی بود و هرگونه اظهار نظری در این خصوص بی فایده بود؛ ولی بعد از رشد شاخص و سبز شدن بازار، در جلسه مطبوعاتی به این موضوع اشاره کردم که "سبز شدن شاخص ربطی به عملکرد من و همکارانم در سازمان بورس ندارد" و هدفم این بود که این فرهنگ سازی انجام شود که سازمان بورس متولی شاخص نیست اما؛ دلایل دیگری هم برای شکل‌گیری چنین نگرش نادرستی وجود دارد.

دومین دلیل این است که در منفی‌های بازار بخصوص منفی‌های طولانی مدت، جو اعتراضی بین سهامداران شکل می‌گیرد و اعتراض سهامداران به نمایندگان آن‌ها (یعنی مجلس و دولت) منتقل می‌گردد و به این ترتیب در منفی‌های بازار، دولت و مجلس هم معترض وضعیت بازار سرمایه می‌شوند.

به هر حال دولت از طریق وزارت اقتصاد بر سازمان بورس توفّق دارد. مجلس هم به سبب نظارت عام، به سازمان بورس اعمال فشار می‌کند؛ لذا سازمان بورس به ناچار، دست به اقداماتی می‌زند که از شدت قرمزی بازار سرمایه بکاهد؛  همین رفتار به بازار این سیگنال را می‌دهد که سازمان بورس، متولی شاخص است و اگر اراده کند می‌تواند بازار را سبز کند! در حالی که اقدامات سازمان برای سبز شدن بازار، فقط مسکن موقتی است و نمی‌تواند ادامه دار باشد.

دلیل سوم و البته دلیل مهم‌تر اینکه، خیلی از مواقع قرمز شدن بازار ناشی از سیاست‌های کلان اقتصادی است. یعنی دولت و مجلس در سیاست گذاری‌های خود، تصمیماتی اتخاذ کرده‌اند که به بازار سرمایه و منافع سهامداران بی‌توجهی شده است.

همین اقدمات از روی ناچار، سازمان را گوشه رینگ نمی‌برد!

دهقان دهنوی: انتظار می‌رود حداقل فضای سرمایه‌گذاری تخریب نشود؛ فراموش نکنید منشاء بازار سرمایه شرکت‌های تولیدی هستند و اگر فضای کسب و کار و تولید با سیاستگذاری‌های غلط مخدوش شود، بازار سرمایه هم تأثیر می‌پذیرد. سرمایه گذاران هوشمند هستند و کوچکترین اتفاقات و تغییرات را رصد می‌کنند و در تصمیم گیری‌ها و معاملات خود دخالت می‌دهند.

برای مثال در مورد صنعت خودرو، سیاست‌گذاری‌های غلط و قیمت گذاری‌های ناعادلانه، صنعت خودرو را به ویرانی کشانده است. اینجا خود سیاست گذار، مقصر منفی شدن بازار و ضرر و زیان سهامداران است و نباید هر نوسانی در بازار سرمایه را به رفتار سازمان بورس گره زد.

به هر حال ما کشوری در حال توسعه هستیم که فضای اقتصاد کلان ما ثبات لازم را ندارد و نوسانات و سیکل‌های اقتصادی، بعضاً بزرگ هستند. در چنین فضایی نمیتوان گفت بازار سرمایه ما باید مثل همه جای دنیا، بازاری مستقل و کاملاً آزاد باشد و هیچ کس در آن مداخله نکند. در کشور‌های در حال توسعه، همواره از صنعت حمایت می‌شود تا رشد کند.

دولت از بورس، باید حمایت کند یا خیر!

دهقان دهنوی: نکته اینجاست که گاهی برخی افراد به نحوی این موضوع را ارائه می‌کنند که گویا حمایت دولت از صنایع، اقدام اشتباهی است. حال آنکه دولت در کشور ما وظیفه حمایت از بازار سرمایه را دارد و نمی‌توان این بازار را کنار گذاشت و گفت دولت نه از بازار سرمایه حمایت کند و نه به بنگاهداری بپردازد. چنین فضایی فعلاً برای ما متصور نیست. حالا که دولت، بنگاه‌داری و سیاست گذاری می‌کند و روی بازار سرمایه اثرگذار است، پس این خواسته به حقی است که در مواقعی که بازار سرمایه دچار مشکل شده نیز از این بازار حمایت کند.

حمایت دولت از بازار سرمایه از کانال سازمان بورس انجام می‌شود و شاید این نگاه که سازمان بورس، متولی شاخص بورس است، از همین جا نشات می‌گیرد. معتقدم سازمان بورس باید از این فضا کمی دور شود تا به عنوان متولی شاخص شناخته نشود. دولت هم باید به شکل بهتری از بازار سرمایه حمایت کند.

در حقیقت دولت باید به جای حمایت از بازار سرمایه، از سرمایه گذاری حمایت کند. اگر محیط کسب و کار، محیطی تسهیل شده باشد و قوانین و مقررات ثبات داشته باشد؛ منابع مالی در اختیار سرمایه گذاران قرار بگیرد؛ رابطه سرمایه گذار و دولت رابطه بلندمدتی باشد و هرگاه دولت دچار کسری بودجه شد سریع قوانین را تغییر ندهد و به فکر سوء استفاده از این رابطه نباشد؛ می‌توان گفت دولت از سرمایه گذاری حمایت کرده و این حمایت به نفع بازار سرمایه نیز خواهد بود.

دعوا یا مواجهه سازمان بورس و شورای رقابت؛ مساله این است 

دهقان دهنوی: برخی از سهامداران و فعالان بازار سرمایه انتظار دارند رئیس سازمان بورس برای حمایت از منافع سهامداران، به نوعی دعوا راه بیندازد و اگر به نتیجه نرسید، استعفا دهد!

در چنین شرایطی احتمالاً باید شاهد آن باشیم که هر چند ماه یکبار رئیس سازمان بورس استعفا دهد. توجه داشته باشید که بالاخره در کشور ما قوانین مختلفی وجود دارد. مثلاً در موضوع خودروسازی، شورای رقابت بر اساس قانون اجازه دارد کالای انحصاری را قیمت گذاری کند.

در جایی که شورای رقابت بر اساس قانون در امور یک صنعت مداخله دارد، رئیس سازمان بورس از طریق دعوا نمی‌تواند شورای رقابت را از بازی خارج کند و باید مجموعه‌ای از ابزار‌ها از جمله نامه نگاری، حضور در جلسات و اعمال فشار، لابی، مذاکره، استفاده از قدرت سهامداران و مدیران شرکت ها، فضای رسانه‌ای و... مورد استفاده قرار بگیرد تا بتوان فضا را تلطیف کرد.

مواجهه سازمان بورس و شورای رقابت از این جنس باید باشد. فلسفه وجود شورای رقابت جلوگیری از سوء استفاده تولیدکنندگان در قیمت‌گذاری محصولاتی است که به صورت انحصاری تولید می‌گردد.

در چنین مواقعی شورای رقابت باید قیمتی عادلانه تعیین کند. ولی سوال اینجاست که این چه قیمت عادلانه‌ای است که در بازار خودرو نمی‌توان محصولی با این قیمت پیدا کرد و باید برنده لاتاری مضحک خودرو باشید تا به محصولی با این قیمت دسترسی داشته باشید؟ این چه قیمت گذاری عادلانه‌ای است که نتیجه آن زیان سهامداران و زیان خودروسازان است؟ این قیمت گذاری قطعاً ناعادلانه است. اما مواجهه رئیس سازمان بورس با شورای رقابت باید ترکیبی از مواجهه علمی و لابی و استفاده از اعمال فشار و فضای رسانه‌ای باشد تا نتیجه دلخواه حاصل شود. در سایر موارد هم همینطور است و آنچه برای رئیس سازمان بورس اهمیت خواهد داشت، نتیجه کار است.

این نبرد تا چه زمانی ادامه خواهد داشت؟

دهقان دهنوی: این نبرد باید سالیان سال ادامه داشته باشد تا بازار سرمایه ما به جایگاه واقعی برسد. هنوز اشکالات زیادی در این بازار وجود دارد. یکی دیگر از اشکالات بزرگ در حوزه شرکت‌هایی است که مدیران آن توسط دولت تعیین می‌شوند.

مدیران دولتی در برابر بورس، سهامدار حقیقی و ...

دهقان دهنوی: این مدیران مگر اینکه خودشان ذاتا افراد سالمی باشند که منافع سهامداران را تضییع نکنند؛ چون هیچ کس از این مدیران در مورد منافع سهامداران سوال نمی‌پرسد! برای دولت‌ها، اهداف سیاسی مهم‌تر از منافع سهامداران است؛ بنابراین قبل از هر کار، باید به سمتی حرکت کنیم که در دولت ارتباط دستگاه‌های سیاستگذاری با تعیین مدیران شرکت‌های بورسی قطع شود. روسای سازمان بورس و اوراق بهادار باید این مواجهه و مباحثه را دنبال کنند.

در این مباحثه نمی‌توان دعوا راه انداخت؛ ولی خواسته‌ها و مطالبه گری‌ها باید در تمامی سطوح، از روسای سازمان و نهاد‌های مالی گرفته تا سهامداران خرد، ادامه پیدا کند تا بازار سرمایه به جایگاه واقعی خود برسد و سیاست گذاران در تصمیم گیری‌های خود قبل از هر چیز، منافع سهامداران را لحاظ کنند.